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Raumplanung, Raumordnung, Raumentwicklung

Raumplanung umfasst die überörtliche, zusammenfassende Gesamtplanung (= Raumordnung) und die örtliche Gesamtplanung, während der Begriff der Raumentwicklung stärker den gestaltenden, dynamischen Charakter der Entwicklung eines Raumes beschreibt.

Die Raumplanung spielt eine zentrale Rolle bei der Lösung von Nutzungskonflikten, die durch den klaren Raumbezug von Maßnahmen zum Klimaschutz und zur Anpassung an den Klimawandel entstehen können.

Der Begriff der Raumplanung umfasst in Deutschland die örtliche und die überörtliche Gesamtplanung. Auf überörtlicher Ebene ist dies die Raumordnung, die als zusammenfas­sende und übergeordnete Tätigkeit zur Ordnung und Entwicklung des Raumes definiert wird. Raumordnung betrifft die Ebenen der Bundesraumordnung, der Landesplanung sowie der Regionalplanung. Die Gesamtplanung auf örtlicher Ebene ist die Bauleitplanung (kommunale städtebauliche Planung), die die bauliche und sonstige Nutzung des Gemeindegebiets vorbe­reitet (Flächennutzungsplan) und letztlich auch bürgerverbindlich regelt (Bebauungsplan) (Turowski 2005; Greiving 2011).

Von diesen Gesamtplanungen werden die raumbedeutsamen Fachplanungen unterschie­den. Die Gesamtplanungen nehmen auf allen Ebenen eine Abstimmung und Zusammenfas­sung der Fachplanungen vor, weshalb die Raumplanung auch als integrativ, überfachlich oder übergeordnet beschrieben wird. Raumplanung und raumbedeutsame Fachplanungen können wiederum unter dem (Ober-)Begriff der raumbedeutsamen Planungen zusammengefasst wer­den (Turowski 2005; Greiving 2011).

Im Gegensatz zum traditionellen Begriff der Raumordnung, der „eine leitbildhafte, norma­tive Vorstellung von der Ordnung und Entwicklung eines Raumes“ (Sinz 2005: 863) be­schreibt, betont der Begriff der Raumentwicklung stärker den gestaltenden, dynamischen Charakter der Entwicklung eines Raumes und schließt dabei auch räumliche Entwicklungs­konzepte fachübergreifender Art ein (ebd.: 864).

Der Raumplanung kommt bei der Formulierung von Anpassungsstrategien an den Kli­mawandel eine Vorreiterrolle u.a. bei der Entwicklung von Leitbildern für anpassungsfähige und resiliente Raumstrukturen zu. Diese Aufgabe wird in der Deutschen Anpassungsstrategie (vgl. Bundesregierung 2008) herausgestellt. Daneben stellt die kartographische Darstellung von Risikogebieten eine wesentliche Informations- und Entscheidungsgrundlage dar. Zum Klimaschutz trägt die Raumplanung durch die Steuerung von Flächen für erneuerbare Ener­gien, die Entwicklung energieeffizienter und emissionsarmer Siedlungsstrukturen sowie die Sicherung von Treibhausgassenken bei (BMVBS 2010). Als formelle Instrumente der Raum­ordnung im Umgang mit dem Klimawandel sind Vorrang-, Vorbehalts- oder Eignungsge­biete zu nennen. Speziell zur Anpassung an den Klimawandel werden allerdings Optimierun­gen und Ergänzungen des Instrumentariums diskutiert, z.B. Climate Proofing oder Ziel­vereinbarungen (ebd.).

Resilienz (engl.: resilience)

Als Resilienz wird u. a. in der Ökologie die Fähigkeit von Ökosystemen beschrieben, Schocks und Störungen zu absorbieren und zentrale Funktionen in einem System auch in der Zeit von Stresseinwirkungen möglichst zu erhalten (Holling 1973; Folke 2006).

Das Resilienz-Konzept wurde in der Ökologie maßgeblich von C. S. Holling geprägt. Es wird heute auch auf soziale bzw. sozio-ökonomische und sozio-ökologische Systeme an­gewendet und wurde in dieser Hinsicht deutlich weiterentwickelt (u.a. Berkes et al. 2003; Brand, Jax 2007; Birkmann 2008).

Analog zur ökologischen Pufferkapazität ist mit Resilienz einerseits die Fähigkeit eines Systems gemeint, auch unter dem Einfluss externer Schocks und Störungen zentrale Funktionen aufrechtzuerhalten (Robustheit). Andererseits umfasst Resilienz die Fähigkeit zur Wiederherstellung des Systems („bounce back“) nach der Einwirkung von Störungen und Schocks und die Weiterentwicklung im Sinne von Lern- und Reorganisationsprozessen. Die in der englischsprachigen Literatur mit „recovery“ oder „coping capacity“ bezeichnete Eigenschaft ist gleichzusetzen mit der Bewältigungs­kapazität. Das Konzept der „engineering resilience“ (Hollnagel et al. 2006) betont diese Eigenschaft und misst sie anhand der Zeitspanne bis zur Wiedererlangung des Ausgangs­zustandes. In diesem Sinne erholt sich ein System von den Folgen einer Krise umso schneller, je resilienter es ist. Wegen der zugrunde liegenden Gleichgewichtsvorstellung (Annahme sta­biler Systeme, Rückkehr zum Ausgangszustand zurückgehend auf Pimm 1984) kritisieren et­liche Autoren (u.a. Folke 2006) eine Einschränkung des Resilienzbegriffs auf Robustheit und Bewältigungskapazität und beziehen eine Lernfähigkeit als dritte Dimension von Resilienz mit ein. Demnach ist ein resilientes System in der Lage zu lernen und sich veränderten (Um­welt-)Bedingungen anzupassen. Diesem sehr weitgefassten Begriffsverständnis folgend ver­fügt ein resilientes System oder eine resiliente Gesellschaft über eine hohe Anpassungs­kapazität und ist in der Lage, sich sowohl reaktiv als auch proaktiv an sich wandelnde Um­weltbedingungen anzupassen.

Eine klima-resiliente Raumentwicklung zielt daher nicht allein auf die Entwicklung ro­buster und widerstandsfähiger Strukturen, sondern sollte auch i.S. einer gezielten Reorgani­sationsphase Veränderungen in Richtung einer anpassungsfähigen Raumstruktur fördern.

Risiko

Risiko kann als die Wahrscheinlichkeit negativer Konsequenzen verstanden werden (vgl. WBGU 1999; UN/ISDR 2004; Schanze 2006). Darüber hinaus wird Risiko als Produkt der Interaktion bzw. des Zusammentreffens einer Gefahr (z. B. natürlicher Prozesse wie Starkregenereignisse) mit der gesellschaftlichen Vulnerabilität verstanden (vgl. UN/ISDR 2004; Birkmann 2006).

Mit Risiken werden zudem mögliche Folgen von Handlungen bezeichnet, die im Urteil der über­wiegenden Zahl der Menschen als unerwünscht gelten. Daher umfasst Risiko immer auch ein normatives Konzept, wonach die Gesellschaft angehalten ist, Risiken zu erkennen, zu vermei­den oder zumindest zu verringern (WBGU 1999). Im Rahmen des Klimawandels könnten Ri­siken insbesondere aufgrund einer Zunahme der Gefahrenkomponenten sowie durch die Zunahme gesellschaftlicher Vulnerabilität und Exposition eine verstärkte Bedeutung erfahren (vgl. IPCC 2012). Auf globaler Ebene führt z. B. die zunehmende Urbanisierung von Küstenregionen, die von möglichen Einflüssen des Meeresspiegelanstiegs negativ betroffen sein könnten, zu einer erhöhten Exposition von Bevölkerung gegenüber solchen potenziellen Gefahren. Zudem können beispielsweise bestimmte sozial selektive Migrationsprozesse oder die Nicht-Einhaltung von Bauvorschriften bezogen auf Vorsorgestandards für Sturm- und Hochwasserereignisse eine Zunahme der Vulnerabilität von Menschen und physischen Strukturen bedeuten.

Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) betont des Weiteren, dass Risiko ein „mentales Konstrukt“ zur näheren Bestimmung von Gefahren und zur Ordnung nach dem Grad der Bedrohung ist (WBGU 1999). Damit wird die wertende Dimension verdeutlicht, die bei der Bestimmung und Definition von Risiken vielfach erforderlich ist.

Das Begriffsverständnis des IPCC (2007a) in Bezug auf Risiko war in der Vergangenheit relativ unbestimmt. In den neuesten Berichten nähert es sich dem der Naturrisikoforschung an (Schanze, Daschkeit, 2012). UN/ISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) beispielsweise versteht Risiko als die Wahrscheinlichkeit negativer Konsequenzen oder Verluste (z. B. Todesfälle, Zerstörung von Besitztümern), die aus dem Zusammentreffen von natürlich oder anthropogen verursachten Gefahren und vulnerablen Gegebenheiten resultieren (UN/ISDR 2004).

Im Sinne der Risikovorsorge können die raumbedeutsamen Planungen ansetzen bei der Standortwahl von Gefahrenquellen, der Exposition vulnerabler Objekte, Subjekte oder Systeme (Schutzgüter) sowie der Reduzierung der Vulnerabilität der exponierten Entitäten.

Mit der Identifizierung von „Risikoraumtypen“ kann die Raumordnungspolitik wesentliche Informationen für Entscheidungsträger in der Wirtschaft (z. B. für Versicherungen oder Standortentscheidungen), der Verwaltung sowie in anderen Bereichen der Politik und Gesellschaft liefern (Hecht 2003).

Robustheit

Robustheit gibt die Fähigkeit eines Systems an, Veränderungen gegenüber standzuhalten.

Vor dem Hintergrund der Unsicherheit des Verlaufs des Klimawandels kann ein System als robust gelten, wenn es gegenüber einem breiten Spektrum möglicher Klimaveränderungen mit deren Folgen unempfindlich reagiert. Bei der Bewertung von Handlungsalternativen der Klimaanpassung unter unsicheren Entwicklungen stellt Robustheit (robuste Raumstrukturen und Raumfunktionen) ein wichtiges Kriterium dar (Hallegatte 2009; Lempert et al. 2006). Im Rahmen der Deutschen Anpassungsstrategie wird der Raumplanung durch die Entwicklung einer robusten Raumstruktur gegenüber allen gesellschaftlichen Verände­rungsprozessen eine wichtige Rolle zugesprochen (Bundesregierung 2008). Insbesondere im Hinblick auf Unsicherheiten bzgl. der zukünftigen Entwicklung des Klimawandels und seiner Folgen sind robuste Raumelemente und Raumstrukturen von großer Bedeutung, um unterschiedlichen Szenarien Rechnung tragen zu können.

In der aktuellen Diskussion zur Anpassung von Räumen an den Klimawandel ist jedoch auch zu prüfen, wie sich Strategien robuster Raumstrukturen mit der Zielsetzung flexibler Raumstrukturen vertragen.

Robustheit wird außerdem als ein Kriterium für die Beurteilung von Klimaanpassungsmaßnahmen verwendet. Sie bezeichnet dann die Wirkung von Instrumenten und Maßnahmen unter verschiedenen Randbedingungen, wie sie sich insbesondere aus alternativen Emissionsszenarien und Klimamodellen ergeben (Schanze, Sauer 2012).