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Vorrang-, Vorbehalts-, Eignungsgebiet

Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete sind Instrumente der Raumordnung, die der Widmung von Flächen für bestimmte Nutzungen dienen und in der Landes- und insbesondere Regionalplanung festgelegt werden. Mit dem Einsatz dieser Instrumente ist gleichzeitig die Festlegung von Zielen oder Grundsätzen der Raumordnung verbunden, die auch den Umgang mit dem Klimawandel betreffen können.

Die drei Gebietstypen, die auch als Raumordnungsgebiete bezeichnet werden, sind in § 8 Abs. 7 Raumordnungsgesetz (ROG) definiert.

In einem Vorranggebiet gemäß § 8 Abs. 7 Nr. 1 ROG, das für eine bestimmte raumbedeut­same Nutzung vorgesehen ist, sind andere raumbedeutsame Nutzungen ausgeschlossen, so­weit sie mit der vorrangigen Raumnutzung unvereinbar sind. Vorranggebiete haben somit den Charakter von Zielen der Raumordnung, d.h. sie sind endgültig abgewogen und müssen beachtet werden (Scholich 2005).

Demgegenüber haben Vorbehaltsgebiete gemäß § 8 Abs. 7 Nr. 2 ROG den Charakter von Grundsätzen der Raumordnung und sind damit der Abwägung zugänglich; die jeweils festge­legten Nutzungen müssen in der Abwägung berücksichtigt werden, ihnen kommt ein besonde­res Gewicht zu (ebd.).

Eignungsgebiete gemäß § 8 Abs. 7 Nr. 3 ROG bezeichnen Gebiete, die für bestimmte raumbedeutsame Funktionen geeignet sind und gleichzeitig diese Nutzungen an anderer Stelle im Planungsgebiet ausschließen. Der Charakter eines Ziels der Raumordnung entfaltet sich also im Gegensatz zum Vorranggebiet nicht im Eignungsgebiet selbst, sondern bezieht sich auf die nicht geeigneten Flächen außerhalb des Eignungsgebietes (ebd.).

Über die unabhängige Festlegung der drei Instrumente hinaus ist eine Kombination von Vor­rang- und Eignungsgebiet gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 ROG für eine bestimmte Nutzung auf ein und derselben Fläche möglich. In den einzelnen Bundesländern werden die Instrumente in der Planungspraxis z.T. unterschiedlich intensiv eingesetzt.

Eine Vielzahl der Anwendungsbereiche dieser Instrumente der Raumplanung auf überörtlicher Ebene steht mit dem Klimawandel in Zusammenhang. Vorrang- und Eignungsgebiete für Windenergie, in einigen Bundesländern bzw. Regionen auch für Freiflächen-Photovoltaikanlagen, leisten wichtige Beiträge zum Ausbau erneuerbarer Energien und damit zum Klimaschutz (BMVBS 2010). Allerdings muss auch Erwähnung finden, dass die Möglichkeit besteht, im Zusammenhang mit Vorrang- und Eignungsgebieten sog. Ausschlussgebiete festzulegen.

Vorrang- und Vorbehaltsgebiete für den vorbeugenden Hochwasserschutz, für Natur und Landschaft, zur Sicherung von Wäldern oder der Landwirtschaft und für den Grundwasser­schutz beziehen sich auf Aufgabenfelder mit vielfach hohem Anpassungsbedarf an die Folgen des Klimawandels (ebd.). So kann die Festlegung von entsprechenden Gebieten dazu beitra­gen, Schadensrisiken (z.B. durch Hochwasser) zu reduzieren. Flächen für wichtige Ressour­cen (z.B. Biodiversität, Grundwasser), die Veränderungen durch den Klimawandel unterlie­gen, können durch dieses Instrumentarium langfristig gesichert werden. Ebenso können Be­reiche für Nutzungen, die durch den Klimawandel ggf. nicht mehr überall ausgeübt werden können (z.B. landwirtschaftliche Nutzung aufgrund von Wassermangel) oder die besondere Funktionen erfüllen (z.B. Bannwälder als Schutz vor Lawinen oder Hangrutschungen), gesi­chert werden. Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete können also wichtige Beiträge zur vorsorgenden Anpassung an den Klimawandel leisten. Dabei sollte auch die langfristige Entwicklung der jeweiligen Funktionen und Räume betrachtet werden.

Vulnerabilität (auch: Verwundbarkeit, engl.: vulnerability)

Vulnerabilität umfasst physische, soziale, ökonomische, umweltbezogene und institutionelle Strukturen und Prozesse, die die Anfälligkeit sowie die Bewältigungs- und Anpassungskapazitäten eines Systems oder Objekts hinsichtlich des Umgangs mit Gefahren – wie z. B. Klimawandeleinflüssen – bedingen.

Der englische Begriff „vulnerability“ kann mit „Verwundbarkeit“ übersetzt werden. Die häu­fig verwendete Übersetzung mit „Anfälligkeit“ greift jedoch zu kurz, da Vulnerabilität nicht allein die nachteiligen Charakteristika eines Raumes, Systems oder von Personen umfasst, sondern auch ihre Handlungskapazitäten in Form von Bewältigungs- und Anpassungsprozessen. Teilweise wird auch die Exposition als Teil der Vulnerabilität betrachtet.

In verschiedenen Denkschulen der Risiko- und Klimaanpassungsforschung finden sich sehr unterschiedliche Interpretationen des Begriffs. Zahlreiche Definitionen stimmen allerdings darin überein, dass der Begriff der Vulnerabilität vorrangig die gesellschaftliche oder „interne“ Seite des Risikos oder der Klimawirkung bezeichnet. Das heißt, das Konzept der Vulnerabilität ist ein deutliches Gegengewicht zu der Vorstellung, dass Katastrophen und Risiken primär aus Umweltveränderungen und Naturereignissen resultieren. Das Konzept und seine Anwendung zeigen, dass nicht allein die Belastung durch Klimaänderungen bzw. Extremwetterereignisse (Hitzestress, Hochwasser, Dürren etc.) für entsprechende Probleme und Risiken verantwortlich ist, sondern dass der Zustand und die Prozesse in einer Gesellschaft, einem System oder einem Raum – d. h. die Anfälligkeit (Sensitivität), Bewältigungskapazität und Anpassungskapazität – darüber entscheiden, ob eine Umweltveränderung oder ein Naturereignis zum Risiko oder gar zu einer Katastrophe werden kann.

Vulnerabilität konstituiert sich nach der Denkschule der Naturrisikoforschung über die Ex­position, die Anfälligkeit und die Bewältigungskapazität (Turner et al. 2003; Birkmann 2008; Bohle 2001; Cardona 2005; Bohle, Glade 2008). Demgegenüber ist die „externe“ Seite des Risikos primär mit der Naturgefahr sowie den direkten Veränderungen des Klimas verbunden. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die Exposition gegenüber Klimaveränderungen und Naturgefahren auch in der Naturrisikoforschung teilweise als eigenständiger Faktor definiert wird, der in gewisser Weise unabhängig von der Vulnerabilität zu bestimmen ist (vgl. UN/ISDR 2011).

Im Vergleich dazu verknüpft die Klimafolgenforschung den Begriff der Vulnerabilität stär­ker mit Aspekten der Einwirkung der Klimaänderungen (Gefahrenkomponente). So formuliert der IPCC in seinem vierten Assessmentbericht, dass die Verwundbarkeit abhängig ist von Art, Ausmaß und Geschwindigkeit der Klimaänderung sowie der Schwankung, der das System ausgesetzt ist, seiner Empfindlichkeit gegenüber diesen Veränderungen und seiner Anpassungskapazität (vgl. IPCC 2007 a). Demzufolge wird im Rahmen der Klimawandelforschung bisher ein deutlich stärkerer Akzent auch auf die direkten Auswirkungen des Klimawandels im Verständnis von Vulnerabilität gelegt (vgl. u.a. Zebisch et al. 2005).

Im neusten IPCC Spezialbericht SREX (IPCC 2012) ist eine gewisse Integration der Perspektiven der Naturrisikoforschung einerseits und der Klimafolgenforschung andererseits erfolgt. Dabei wurde das Konzept der sozialen Vulnerabilität besonders betont und auch verdeutlicht, dass die Exposition eher als eigenständige Dimension neben der Vulnerabilität betrachtet werden kann (vgl. IPCC 2012: 31).

Trotz der unterschiedlichen Definitionen und Ansätze im Detail kann ein gewisser Grundkonsens zwischen der Denkschule der Naturrisikoforschung und der Klimafolgenforschung darin gesehen werden, dass Vulnerabilität einer Gesellschaft, eines Systems oder Raums mindestens zwei Kernfaktoren zu berücksichtigen hat:

  1. Die Sensitivität oder Anfälligkeit des Systems oder der Gesellschaft, die von sozioökonomischen und kulturellen Einflussfaktoren sowie Umweltbedingungen abhängen;
  2. Die Bewältigungs- und Anpassungskapazitäten an sich verändernde Bedingungen, die ebenfalls von sozio-ökonomischen, kulturellen und umweltbedingten Einflussfaktoren abhängen. Während Bewältigung in der Tendenz stärker die direkten Handlungsmöglichkeiten einer Gesellschaft oder eines Raumes bezogen auf die Einwirkungen eines Gefahrenereignisses umfasst, sind Anpassungspotenziale vielfach mit deutlichen mittel- und langfristig wirkenden Veränderungen verbunden.

Die Exposition ist dabei direkt oder indirekt zu berücksichtigen, beispielsweise zur Festlegung der Untersuchungsbereiche für die weitere Vulnerabilitätsanalyse. Einige Ansätze nutzen zudem beispielsweise den Anteil der exponierten Bevölkerung oder des Raumes als eine Größe für die Vulnerabilitätsbetrachtung (vgl. Turner et al. 2003; Birkmann et al. 2012).

Ein System ist also vulnerabel, wenn es für nachteilige Auswirkungen des Klimawandels anfällig und nicht in der Lage ist, diese zu bewältigen. Im Umkehrschluss ist die Vulnerabili­tät eines Systems, einer Region, einer Kommune oder eines Haushaltes umso niedriger, je größer Bewältigungs- und Anpassungskapazität sind (Smith et al. 2001).

Trotz der Schwierigkeiten, einen alle Aspekte umfassenden gemeinsamen Ansatz der Vulnerabilität zu entwickeln, hat das Konzept mit den unterschiedlichen Forschungsschwerpunkten – soziale, ökologische, ökonomische Vulnerabilität – erheblich dazu beigetragen, dass sog. Naturkatastrophen und auch der Klimawandel heute nicht mehr als rein physisches Ereignisse, sondern als vielschichtige Mensch-Umwelt-Interaktionsprobleme wahrgenommen werden (Birkmann 2008).