background image

Rechtliche Grundlagen

Welche rechtlichen Grundlagen bestehen für die Berücksichtigung des Klimaschutzes in der Planungspraxis?

Eine Vielzahl raumrelevanter Fachgesetze dient dem Klimaschutz, sie beziehen sich größtenteils auf die Förderung erneuerbarer Energien. Die Rolle der Raumordnung für den Klimaschutz ist mit der Aufnahme eines Grundsatzes im Zuge der Novelle des Raumordnungsgesetzes (ROG, 2008) klargestellt worden. Weiterhin ist der Klimaschutz im Baugesetzbuch verankert, wo er insbesondere als Grundsatz der Bauleitplanung zu berücksichtigen ist.

Auf den Seiten dieser Rubrik werden überblicksartig ausgewählte rechtliche Grundlagen zum Klimaschutz vorgestellt und Möglichkeiten der Planung aufgezeigt, Klimaschutzaspekte zu berücksichtigen.

Weiterführende Literatur

Anrisstext: 
... zu den rechtlichen Grundlagen des Klimaschutzes in der Raumplanung

Janssen, G. und J. Albrecht (2008). Umweltschutz im Planungsrecht. Die Verankerung des Klimaschutzes und des Schutzes der biologischen Vielfalt im raumbezogenen Planungsrecht. Dessau, Umweltbundesamt. 10/08.

Fleischhauer, M. und B. Bornefeld (2006). Klimawandel und Raumplanung. Ansatzpunkte der Raumordnung und Bauleitplanung für den Klimaschutz und die Anpassung an den Klimawandel. Raumforschung und Raumplanung RuR 3: 161-171.

Mitschang, S. (2009). Klimaschutz und Energieeinsparung als Aufgabe der Regional- und Bauleitplanung. Berlin

Raumrelevante Fachgesetze

Anrisstext: 
Eine Vielzahl raumrelevanter Fachgesetze dient dem Klimaschutz, sie beziehen sich größtenteils auf die Förderung erneuerbarer Energien. Die wichtigsten Gesetze werden hier kurz vorgestellt.

Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien – Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vom 25.10.2008

Zweck des Erneuerbare-Energien-Gesetzes ist es, im Interesse des Klima- und Umweltschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen, fossile Energieressourcen zu schonen und die Weiterentwicklung von Technologien zur Erzeugung von Strom aus Erneuerbaren Energien zu fördern (§1 Abs. 1 EEG). Damit verbunden ist das Ziel, den Anteil Erneuerbarer Energien an der Stromversorgung bis zum Jahr 2020 auf 25 bis 30% zu erhöhen (§1 Abs. 2 EEG; von ca. 13% Ende 2007). Das Instrument des EEG ist die für Netzbetreiber bestehende Annahme- und Vergütungsverpflichtung von Strom aus erneuerbaren Energien. Die Höhe der Vergütung wird nach Sparte der verschiedenen erneuerbaren Energien differenziert (z.B. Biomasse, Wasserkraft, Windenergie, Fotovoltaik, Geothermie). Zusätzlich ist sie von der Größe und dem Standort der Anlagen abhängig. So hängt z.B. die Vergütung von Strom aus Solarenergie davon ab, ob die Anlage im Gebiet eines Bebauungsplans liegt oder nicht (§32 EEG). Mittelbar beeinflusst das Gesetz Standortentscheidungen und entfaltet damit eine raumbezogene Wirkung.

Das Ziel des EEG entspricht der EG-Richtlinie zur Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen (RL/2009/28/EG), die bis zum 5. Dezember 2010 in innerstaatliches Recht umzusetzen ist. Danach sollen 20% des Endenergieverbrauchs aus erneuerbaren Energien sowie ein Mindestanteil von 10% Erneuerbare Energien im Verkehrsektor bis 2020 erreicht werden. Dabei schreibt die Richtlinie für die einzelnen Staaten differenzierte nationale Ziele fest, in Deutschland soll der Zielwert für Energie aus erneuerbaren Quellen 18% des Bruttoendenergieverbrauchs betragen.

 

Gesetz für die Erhaltung, die Modernisierung und den Ausbau der Kraft-Wärme-Kopplung – Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetz (KWKG) vom 19.03.2002

Kraft-Wärme-Kopplung ist die gleichzeitige Umwandlung von eingesetzter Energie in elektrische Energie und in Nutzwärme in einer ortsfesten technischen Anlage. Zweck des KWKG ist es, einen Beitrag zur Erhöhung der Stromerzeugung aus Kraft-Wärme-Kopplung in Deutschland auf 25% durch den befristeten Schutz, die Förderung der Modernisierung und des Neubaus von Kraft-Wärme-Kopplungsanlagen (KWK-Anlagen), die Unterstützung der Markteinführung der Brennstoffzelle sowie die Förderung des Neu- und Ausbaus von Wärmenetzen, in die Wärme aus KWK-Anlagen eingespeist wird, zu leisten (§1 KWKG). Netzbetreiber werden durch das Gesetz verpflichtet, KWK-Anlagen an ihr Netz anzuschließen und den in diesen Anlagen erzeugten KWK-Strom vorrangig abzunehmen (§4 Abs. 1 KWKG).

Eine räumliche Wirkung ergibt sich aus dem Gesetz auf die Bauleitplanung, insbesondere in Bezug auf Standorte für KWK-Anlagen und das zum Transport der Energie erforderliche Netz.

 

Gesetz zur Förderung erneuerbarer Energien im Wärmebereich – Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetz (EEWärmeG) vom 07.08.2008

Ziel des Erneuerbare-Energien-Wärme-Gesetzes ist der Ausbau der erneuerbaren Energien im Wärmebereich. Das soll zum einen über eine Nutzungspflicht für Eigentümer realisiert werden. Danach müssen die Eigentümer von neu errichteten Gebäuden den Wärmeenergiebedarf durch die anteilige Nutzung von Erneuerbaren Energien decken (§3 Abs. 1 EEWärmeG). Bei bereits errichteten Gebäuden können die Länder eine Pflicht zur Nutzung von Erneuerbaren Energien festlegen (§3 Abs. 2 EEWärmeG). Als erneuerbare Energiequellen kommen Geothermie, Umweltwärme, solare Strahlungsenergie und Biomasse in Betracht. Die Pflicht kann auch durch so genannte Ersatzmaßnahmen erfüllt werden (§7 EEWärmeG), z.B. wenn der Gebäudeeigentümer die Anforderungen der Energieeinspar-Verordnung EnEV um 15% unterschreitet. Ebenso gilt als Pflichterfüllung die Nutzung von Nah- und Fernwärme aus Kraft-Wärme-Kopplung oder Abwärme sowie die Kombination verschiedener erneuerbarer Energien oder Ersatzmaßnahmen miteinander. Zum anderen enthält das Gesetz ein Marktanreizprogramm, mit dem die Nutzung erneuerbarer Energien für die Erzeugung von Wärme in den Jahren 2009 bis 2012 mit bis zu 500 Millionen Euro pro Jahr vom Bund gefördert wird.

Das Gesetz wird daher insgesamt zur verstärkten Nachfrage nach Standorten für entsprechende Anlagen führen und ist raumplanerisch relevant.

 

EG-Richtlinie über die geologische Speicherung von Kohlendioxid und Kohlendioxid-Speicherungs-Gesetz (KSpG)

Als eine weitere, nicht unumstrittene Strategie im Kampf gegen den Klimawandel wird die Abscheidung von Kohlendioxid bei Verbrennungsprozessen und die anschließende Speicherung im Untergrund diskutiert (carbon capture and storage – CCS). Am 23. April 2009 wurde eine EG-Richtlinie erlassen, die den rechtlichen Rahmen für die geologische Speicherung von Kohlendioxid setzt (RL 2009/31/EG). Sie statuiert insbesondere eine Explorations- und Speichergenehmigungspflicht, Überwachungs- und Nachsorgepflichten und enthält Vorgaben zur Übertragung der Verantwortung nach Schließung der Speicherstätte.

Ein Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Regelung von Abscheidung, Transport und dauerhafter Speicherung von Kohlendioxid ist im Juni 2009 im Bundestag gescheitert. Der Entwurf sah u.a. für die Erkundung von Standorten eine Untersuchungsgenehmigung vor, für deren Erteilung zu prüfen ist, ob Bodenschätze und andere Nutzungen des Untergrundes, die im öffentlichen Interesse liegen, beeinträchtigt werden. Folglich hätten die genehmigungserteilenden Behörden eine Standortentscheidung treffen müssen und das Gesetz hätte eine unmittelbar raumrelevante Wirkung erzielt.

 

Weitere klimaschutzbezogene Gesetze

Neben den genannten Gesetzen besteht eine Vielzahl weiterer klimaschutz-bezogener Gesetze, die jedoch keine besondere raumplanerische Relevanz haben, so z.B.:

  • Gesetz zur Einsparung von Energie in Gebäuden – Energieeinsparungsgesetz (EnEG) in der Neufassung vom 01.09.2005
  • Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung – Energiewirtschaftsgesetz (EnWG) vom 07.07.2005
  • Treibhausgasemissionsgesetz (TEHG) vom 08.07.2004 (speziell zur Regelung des Emissionshandelssystems)

mehr Informationen: 

Rechtsgrundlagen auf kommunaler Ebene

Anrisstext: 
Maßnahmen zum Klimaschutz können Inhalte von Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen sein. Entsprechende Regelungen finden sich im Baugesetzbuch (BauGB) und der Baunutzungsverordnung (BauNVO).

Die Bauleitpläne sollen nach §1 Abs. 5 BauGB die nachhaltige städtebauliche Entwicklung auch in Verantwortung für den allgemeinen Klimaschutz sichern. Bei der Aufstellung von Bauleitplänen sind insbesondere die Nutzung erneuerbarer Energien sowie die sparsame und effiziente Nutzung von Energie zu berücksichtigen (§1 Abs. 6 Nr. 7f BauGB).

Während der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung für das ganze Gemeindegebiet darstellt, enthält der Bebauungsplan rechtsverbindliche Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung. Daneben gilt §35 BauGB als so genannte Planersatzvorschrift im Außenbereich, also dort, wo kein Bebauungsplan aufgestellt wurde. Diese Vorschrift privilegiert bestimmte Vorhaben im Außenbereich.

 

Nutzung erneuerbarer Energien

Im Flächennutzungsplan können Standortentscheidungen für die Gewinnung von Energien aus erneuerbaren Energien getroffen werden, indem entsprechende Flächen als Versorgungsflächen ausgewiesen werden (§5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB).

Im Bebauungsplan können Anlagen, die der Erforschung, Entwicklung oder Nutzung erneuerbarer Energien, wie Wind- und Sonnenenergie, dienen, an dafür geeigneten Standorten als Sondergebiet ausgewiesen werden (§11 Abs. 2 BauNVO). Darüber hinaus können im Bebauungsplan aus städtebaulichen Gründen Gebiete festgesetzt werden, in denen bei der Errichtung von Gebäuden bestimmte bauliche Maßnahmen für den Einsatz erneuerbarer Energien wie insbesondere Solarenergie getroffen werden müssen (§9 Abs. 1 Nr. 23b BauGB).

Darüber hinaus sieht §11 Abs. 1 Nr. 4 BauGB ausdrücklich vor, dass Gemeinden städtebauliche Verträge schließen können, welche die Nutzung von Netzen und Anlagen der Kraft-Wärme-Kopplung sowie von Solaranlagen für die Wärme-, Kälte- und Elektrizitätsversorgung zum Gegenstand haben.

Sofern von den Möglichkeiten der Standortsteuerung durch die Bauleitplanung kein Gebrauch gemacht wird, ergibt sich für bestimmte Vorhaben die so genannte Privilegierung im Außenbereich. Demnach sind Biogasanlagen (§35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB) und Windenergieanlagen (§35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) außerhalb von Siedlungen zulässig.

 

Lenkung und Bündelung des Stadtwachstums

Im Flächennutzungsplan können verkehrsvermeidende Siedlungs- und Nutzungsstrukturen festgelegt werden, um den Ausstoß von Treibhausgasen zu verringern. Darüber hinaus bietet der Flächennutzungsplan Möglichkeiten, das städtische und regionale Grün- und Freiraumsystem zu erhalten und weiter zu entwickeln.

Im Bebauungsplan lassen sich Siedlungsschwerpunkte kennzeichnen, Vorgaben der städtebaulichen Dichte machen, Grünflächen und von Bebauung freizuhaltende Schutzflächen festlegen.

 

Förderung einer energetisch günstigen Bauweise

CO2-Emissionen können zudem durch eine energetisch günstige Bauweise reduziert werden. Dies kann durch spezifische Festsetzungen im Bebauungsplan erreicht werden, z.B. zum Gebäudestandort, zur Gebäudeausrichtung, -höhe und -form (siehe BauNVO).

Rolle der Regionalplanung

Anrisstext: 
Insbesondere die Regionalplanung mit ihrem fachübergreifenden und überörtlichen Koordinierungsauftrag kann einen Beitrag zum Klimaschutz und zur Klimaanpassung leisten. Ihr kommen dabei Aufgaben im Bereich der Sicherung von Flächen für die Nutzung erneuerbarer Energien, der Entwicklung einer energiesparenden und verkehrsvermeidenden Siedlungsstruktur und der Freiraumentwicklung zu.

Räumliche Vorsorge für die Nutzung erneuerbarer Energien

Die Regionalplanung hat mit ihrem Instrumentarium der Festlegung von Vorbehalts- und Vorranggebieten die Möglichkeit, Flächen für erneuerbare Energien zu sichern, z.B. für

  • die Biomasseproduktion,
  • Anlagen zur Verwertung von Biomasse,
  • die Nutzung von Geothermie,
  • Solar-Freiflächenanlagen oder
  • die Windenergiegewinnung.

Besondere Bedeutung hat darüber hinaus die Ausweisung von Standorten für Windkraftanlagen durch Festlegung von entsprechenden Eignungs- und/oder Vorranggebieten. In dieser Kombination ist eine Konzentration der Windenergienutzung auf dafür geeigneten Flächen möglich mit gleichzeitigem Ausschluss der Windenergie in anderen Gebieten, die freigehalten werden sollen.

 

Energiesparende und verkehrsvermeidende Siedlungsstruktur

Eine raumordnerische Konzentration kann zur Energieeinsparung beitragen. Die Grundsätze zur Raumstruktur sehen eine dezentrale Konzentration (§2 Abs. 1 Nr. 2 ROG), Funktionsmischung (§2 Abs. 2 Nr. 2 ROG) und räumliche Dichte (§2 Abs. 2 Nr. 5 ROG) vor.

Dementsprechende Festlegungen sind z.B.

  • die Angabe maximaler Siedlungsflächeninanspruchnahme und Vorgabe von Mindestwerten für die Siedlungsdichte,
  • die Konzentration der Siedlungsentwicklung in Zentralen Orten, vorrangig entlang von Siedlungs- und Verkehrsachsen und mit Anbindung an den ÖPNV,
  • die Festlegung von ermittelten Siedlungsflächen als Vorranggebiete,
  • die verstärkte Verknüpfung einzelner Verkehrsträger und eine daran orientierte vorsorgende Sicherung von Trassen und Standorten für Verkehrsinfrastrukturvorhaben.

 

Freiraumschutz

Ebenso Inhalt von Raumordnungsplänen ist die anzustrebende Freiraumstruktur (§8 Abs. 5 Nr. 2 ROG). Mittels Freiraumplanung kann der weiteren Zunahme von Siedlungs- und Verkehrsflächen entgegengewirkt und damit zur Minimierung des Kohlendioxidverbrauchs beigetragen werden. Zur Vermeidung von CO2-Emissionen können z.B. Senken für Kohlendioxid in Form von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten für den Schutz und die Mehrung von Wäldern und Mooren festgelegt werden.

Rechtsgrundlagen der Raumordnung

Anrisstext: 
Klimaschutz und eine dementsprechend ausgerichtete Energiepolitik führen zu neuen, konkurrierenden Raumnutzungen. Die daraus entstehenden Nutzungskonflikte und die steigenden Anforderungen an langfristige räumliche Vorsorgestrategien erfordern eine strategische und integrative Raumplanung.

Den räumlichen Erfordernissen des Klimaschutzes trägt zunächst der in §2 Abs. 1 Nr. 6 ROG verankerte raumordnerische Grundsatz Rechnung. Er unterscheidet zwischen Maßnahmen, die dem Klimawandel entgegenwirken, und solchen, die der Anpassung an den Klimawandel dienen. Dabei sind die räumlichen Voraussetzungen für den Ausbau der erneuerbaren Energien, für eine sparsame Energienutzung sowie für den Erhalt und die Entwicklung natürlicher Senken für klimaschädliche Stoffe und für die Einlagerung dieser Stoffe zu schaffen. Die Umsetzung des Grundsatzes erfolgt durch Instrumente der Raumordnung zur Gestaltung von CO2-armen und energieeffizienten Raumstrukturen. Das Thema Klimawandel ist in förmlichen Raumordnungsplänen sowohl auf Landesebene als auch auf regionaler Ebene zu finden.

Die Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen im Bestand gestaltet sich allerdings angesichts des Bestandschutzes und etwaiger Entschädigungsansprüche schwierig. Schwerpunktmäßig müssen Raumordnung und Bauleitplanung Möglichkeiten bei der Entwicklung künftiger Siedlungs- und Verkehrsflächen sowie bei der Freiraumplanung nutzen.

Inhalt abgleichen